Sempre existirá um órgão estatal ou uma pessoa privada em exercício de função delegada do Estado nas relações jurídicas regulamentadas por normas de direito administrativo. Ele não se confunde com a atividade estatal de julgar, inerente ao Poder Judiciário, nem com a atividade de inovar a ordem jurídica (Função Legislativa). Logo, salvo exceções previstas em lei, um ato administrativo não define de forma absoluta a situação jurídica de um indivíduo - não forma coisa julgada -, nem cria, de modo primário: